Land Governance and security of Tenure in Developing  Countries


White Paper

French Development Cooperation




Comité technique Foncier et Développement,

Paris juin 2009, 128 p.






9 Preface

11 Abbreviations

15 Introduction


PART 1. The challenges for land tenure today


Unprecedented challenges

17 Unprecedented levels of demographic growth and urbanisation

18 Access to land

20 The role of land in development

21 Critical environmental issues

Conflicts over access to land

22 Inequalities and exclusion in access to land and housing

23 Land tenure as a factor in social conflicts

Diverse land rights that have evolved over time

24 The colonial legacy on land tenure systems

24 Land policies after Independences

Liberalisation and the need for land policies

27 Liberalisation of world trade and redefinition of the role of the State

27 Transitions to democracy

28 New waves of international investment in land

28 Conflicting pressures on public interventions


PART 2. Proposed framework for analysis


The functions of land tenure

31 Potentially competing economic functions

34 Social and political functions

36 Regulating competing uses, functions and actors

Conflicting regulatory mechanisms

36 Diverse reference systems

38 Distinguishing between the legal and the extralegal

40 The issue of so-called ‘customary’ rights

41 The political issue of recognition for local land rights

Commodification of rights and insecurity of tenure

43 Transfer and circulation of land rights

45 The commodification of land rights

46 Insecurity of land tenure

Institutional responses to land dynamics


PART 3. Land policy orientations


Land policies and governance

51 Land policies, policy objectives and tools

52 Interaction between land policies and sectoral policies

53 Land policies, a question of governance

Should land policies be adapted or reformed?

55 Review of land policies in the second half of the 20th century

61 Land registries, LIS, registration: the limitations of a technical approach

65 Reforming land legislation and land administration

67 Two types of land tax

68 Land policies that respond to the challenges of the 21st century


PART 4. Position of development aid agencies


The reappearance of land tenure in cooperation policies

69 The new socio-political deal and emergence of land tenure as an issue

70 Unification of land markets and social integration

72 Building a consensus

The keys to donors engagement

73 Principles defined by the European Union

74 Seven complementary principles

France’s contribution to land policies

75 A special contribution on rural West Africa

76 Contributing more to multi-lateral urban land tenure programmes

Proposed positioning for French aid

76 Future directions

79 Proposal to create a discussion group within the EU

79 Two conditions…


Annex A. Illustrations supporting the White Paper


81 A.1. Two political conflicts relating to land tenure

82 A.2. Agrarian reform, collectivisation and decollectivisation in Vietnam

83 A.3. Agricultural policies and land concentration in Uruguay

84 A.4. Marked regional specificities

85 A.5. Administrative attribution of land for housing in francophone West Africa

85 A.6. Access to water and control of pastures in Sahelian areas

86 A.7. Conditions for the emergence and continuation of shared management

87 A.8. Private and common lands in Winye country (Burkina Faso)

87 A.9. Customary regulations, markets and demography

87 A.10. The limitations of customary management in African cities

88 A.11. Patronage between migrants and indigenous communities in rural West Africa

89 A.12. The impossibility of codifying derived rights in West Africa

89 A.13. Land registry and informal transfers in rural Haiti

90 A.14. Involving residents in the regularisation and development process

90 A.15. Limitations of policies capping ownership

91 A.16. Popular participation and decentralisation in Bolivia

91 A.17. Regulating rural land markets in Europe

93 A.18. Reform of the ejidos in Mexico


Annex B. Contributions by the French Cooperation


95 B.1. Twenty-five years of research and action on land tenure

97 B.2. Four innovative procedures to secure land tenure

99 B.3. References supporting the proposed strategic themes


107 Glossary of terms

117 References






Land tenure is a social construct, based on the relationships people establish in order to gain access to land and natural resources. As such, it has major economic, social and political implications. Land policies play a key role in development strategies because they define land rights and their management, and the rules governing land allocation.


The debate about policy options raises numerous questions: Should the development of land markets be encouraged? How should local land rights be dealt with? Can economic growth be combined with equitable access to land and environmental protection?

Developing countries need forms of land governance that take account of their diverse social, political and institutional situations in order to enable them to deal with the unprecedented challenges now facing them. Mechanisms for securing land tenure that recognise the wide range of rights and sources of legitimacy can provide the basis for equitable and sustainable economic development.


Promoting such mechanisms often involves redefining the role of the public authorities in order to regulate competition between different actors over access to land. International development agencies need to support the land policies being debated at the national level by actors from the public and private sectors and civil society. This should be done in accordance with the Paris declaration, and bearing in mind the history of each country, thereby helping to promote democratic land governance.

This is the message from the development practitioners that have been working on land tenure in association with the Land tenure and development committee, and their proposed strategy for the French Cooperation.


This White Paper was produced by the Land Tenure and Development Technical Committee, co-chaired by a representative from the Development Policy Directorate in the French Ministry of Foreign and European Affairs and a representative from the French Development Agency. It is the distillation of numerous debates, discussions and consultations held over the course of 2007 and 2008 between French experts working on land issues in developing countries.





The two lead authors were Mr. Philippe Lavigne Delville, Scientific Director of the Research and Technological Exchange Group (GRET), and Mr. Alain Durand-Lasserve, Senior Research Fellow with the Centre National de Recherche Scientifique (CNRS), Laboratoire Sedet, Université Denis Diderot, Paris.


Written and oral contributions were also provided by Vincent Basserie (Hub rural pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre), Jean Benhamou (AFD), Christophe Besacier (MAEE), Jean-Pierre Chauveau (IRD), Gérard Chouquer (CNRS/Fief), Jean-Philippe Colin (IRD), Lorenzo Cotula (IIED), Olivier Delahaye (University of Caracas), Peter Hochet (Laboratoire Citoyennetés, Burkina Faso), Florence Lasbennes (MAEE, DPDév/PEA), Pierre Laye (MAEE, DPDév/GMVL), Pierre-Yves Le Meur (IRD), Sergio Leite (CPDA-UCRRJ, Brazil), Eric Léonard (IRD), Etienne Le Roy (LAJP/Paris 1), Michel Merlet (Agter), Hubert Ouedraogo (UA-CEA-BAD Initiative on land policies in Africa), Jacques Ould Aoudia (Ministry of Finance), Vatché Papazian (AFD), Caroline Plançon (LAJP/Paris I), Alain Rochegude (LAJP/Paris I), Thomas Ruger (CNASEA), Harris Selod (INRA/PSE/World Bank), André Teyssier (CIRAD) and Lionel Vignac (MAEE).

This document was approved at an open meeting in Paris held by the Land Tenure and Development committee on November 29th 2008, which was attended by several European and international partners.

Our thanks also go to Clara Jamart (Agter), Emilie Pèlerin (Gret) and Marie Cécile Thirion (AFD) for their work checking this document; Caroline Plançon (LAJP / Paris I) and Gérard Chouquer (Fief) for their help completing the glossary, and Joseph Comby (land tenure consultant) for reviewing the final version of this White Paper.

The opinions expressed in this document are those of the Technical Committee; they do not necessarily reflect the official views of the French Government.

The full White Paper is available in French and English. French, English, Spanish and Portuguese summaries can be downloaded from the ‘Land tenure and development’ site at





Cet ouvrage collectif est le fruit des travaux du comité consultatif « Foncier et Développement » du Ministère des Affaires Étrangères et Européennes et de l’Agence Française de Développement, et co-présidé par des représentants de ces deux institutions. La rédaction a été assurée par Philippe Lavigne Delville, directeur scientifique au Groupe de recherches et d’échanges technologiques et par Alain Durand-Lasserve, du CNRS. Le Livre blanc ne reflète donc pas nécessairement la position de l’administration française.

L’ouvrage constitue une appréciable synthèse de la réflexion du Comité. Celui-ci a souhaité traiter du foncier entendu comme rapport global de l’homme à la terre et aux ressources naturelles, dans ses dimensions économiques, sociales et politiques. Après avoir exprimé les défis contemporains en jeu dans la question foncière (rythmes, échelles, conflits, diversité, libéralisation), l’ouvrage propose un cadre d’analyse (fonctions du foncier ; mécanismes de régulation ; marchandisation des droits ; insécurité foncière ; dynamiques foncières et offre institutionnelle). Sur ces bases, il est alors possible d’analyser les orientations que peut suivre une politique foncière articulée avec les autres politiques, de gouvernance, de cadastre et plus généralement d’emplois d’outils techniques, de fiscalité, de législation. La dernière partie du livre décrit les positions de la Coopération française en relevant le fait que les termes de la question foncière ont récemment beaucoup changé et que la Coopération française elle-même doit modifier son approche, en regard des politiques européennes, des nouvelles conditions économiques des années 2000, et des nouvelles conditions de la gouvernance du foncier, parmi lesquelles la gestion décentralisée et participative occupe la place centrale.

Des annexes constituent une sélection de cas, présentés sous la forme de brèves fiches récapitulatives. Un glossaire propose une trentaine de définitions de termes et expressions majeurs.

Le grand intérêt de l’ouvrage, produit de la recherche sur le foncier, est de battre partout en brèche tout ce qui pourrait ressembler à une vulgate ou à un prêt-à-porter foncier. La préoccupation constante des deux rédacteurs et du collectif qui est derrière eux, est de situer les thématiques dans la complexité en explorant tous les liens qui relient la question du foncier aux autres questions politiques et sociales. Ainsi le Livre blanc prend acte de la crise des législations foncières dans les pays où l’immatriculation reste un objectif ; de la nécessité de prendre en compte la pluralité des systèmes de droits ; de connaître et de prendre en compte la diversité des pratiques économiques et spatiales des populations ; de la montée en puissance de la société civile et de la nécessité d’une gestion locale du foncier ; du décalage existant le plus souvent entre des situations formelles intéressantes ou même novatrices et des conditions d’application plus hésitantes voire détournées ; etc.

Mais ce souci de complexité n’empêche pas que se dessinent les contours d’une analyse qualitative qui a la préférence des experts du Comité, et qui, sur tel ou tel point, peut ne pas concorder avec les positions des gouvernements et de leurs services, des administrations de Coopération, des ONG, des professionnels, voire des populations. Les experts du Comité recommandent en effet, que soient appuyées les politiques foncières les plus ouvertes à une approche anthropologique du droit, les moins centralisées, les plus souples et les moins coûteuses quant aux techniques d’accompagnement, les plus participatives enfin. Tirant les leçons, souvent positives, d’expériences comme les Plans Fonciers Ruraux d’Afrique de l’Ouest ou les Guichets Fonciers malgaches, réfléchissant aux meilleures façons de sécuriser le foncier (par le certificat de préférence au titre foncier), d’accompagner les politiques foncières des différents États, le Livre blanc constitue dès lors autant une vision d’avenir pour le foncier qu’un bilan de la recherche sur le sujet. Cependant, prolonger l’analyse tout en se plaçant aussi au niveau opérationnel est le défi nouveau qui se pose. Car, devant les tensions foncières renouvelées qui se font jour il serait impensable que le Livre blanc ne débouche pas sur des actions de coopération en matière foncière, tout en disant fort bien et par avance pourquoi telle ou telle autre forme de Coopération qui serait insouciante des conditions de la gouvernance foncière risquerait d’échouer.



GC janvier 2011

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